第六章 限制开发区域（重点生态功能区）

限制开发的重点生态功能区是指生态脆弱、生态功能重要，关系到全省乃至国家生态安全，以提供生态产品为主，不宜进行大规模高强度工业化城镇化开发的区域。

第一节 功能定位与发展方向

一、功能定位

限制开发的重点生态功能区的功能定位是：保障国家和地方生态安全的重要区域，人与自然和谐相处的示范区。

二、发展方向

限制开发的重点生态功能区要以修复生态、保护环境、提供生态产品为首要任务，因地制宜发展不影响主体功能定位的适宜产业，引导超载人口逐步有序转移。

——提升生态服务功能。扩大天然林面积，修复区域植被，提高森林覆盖率，增加森林蓄积量；恢复和增加野生动植物物种，加大湿地保护力度，维护生物多样性；加强流域治理，控制水土流失，稳定主要河流径流量，保障水质安全。增强生态系统服务功能，提高生态产品供给能力。

——发展环境友好型产业。在不损害生态系统功能的前提下，因地制宜地发展旅游、农林牧产品生产和加工、休闲农业等产业，积极发展服务业。按照园区化承载、循环式发展的原则，适度发展装备制造、优势资源开发和深加工等产业，根据不同地区的情况，保持一定的经济增长速度和财政自给能力。

——有序引导人口转移转化。建立健全土地流转、人口流动的体制机制，加强县城和重点镇的道路、供排水、污水垃圾处理等基础设施建设，逐步引导区内超载人口向生存环境和生活条件较好的城镇区域转移转化，减轻人口承载压力。

——显著提高公共服务水平。加大均衡性财政转移支付力度，大幅提高人均受教育程度、安全饮水人口比例和公共卫生服务水平。在有条件的地区积极推广沼气、风能、太阳能等清洁能源，建设一批节能环保的生态社区。城乡居民收入水平不断提高，差距逐步缩小，绝对贫困现象基本消除。

三、管制原则

——维护生态系统完整性。严格管制各类开发活动，开发矿产资源、发展适宜产业和建设基础设施都应控制空间范围和建设规模，尽可能减少对自然生态系统的干扰，不得损害生态系统的稳定性和完整性。科学规划公路、铁路建设线路，预设动物迁徙通道。在有条件的地区之间，要通过水系、林带等构建生态廊道，避免形成“生态孤岛”。

——严格控制开发强度。城镇建设与工业开发要布局在资源环境承载力相对较强的川塬、盆地等特定区域，禁止成片蔓延式扩展。城镇布局在现有基础上进一步集约开发、集中建设，避免新建孤立的村落式移民社区。逐步减少农村居民点占用空间，腾出更多空间用于保障生态系统良性循环。原则上不再新建各类开发区和扩大现有工业区面积，已有工业园区要按照减量化、可循环、再利用、“零污染”的模式加快优化改造。

——严把项目准入关。严格产业准入环境标准，禁止布局与生态功能区不相适应的各类产业和项目。坚决淘汰落后产能，关闭生产工艺落后、三废排放不达标的企业。加强节能减排和工业点源治理。

第二节 国家层面重点生态功能区

我省国家层面重点生态功能区包括黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区和秦巴生物多样性生态功能区，是国家“两屏三带”生态安全战略格局的重要组成部分。共包括西安、宝鸡、延安、榆林、汉中、安康、商洛等7市33县，总面积81202平方公里，占全省国土面积的39.4%。2010年年末人口704万，占全省的18.8%。（见附表3，附图6、9）

一、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区

该区域包括延安市吴起县、志丹县、安塞县、子长县，榆林市绥德县、米脂县、子洲县、清涧县、佳县、吴堡县等10县，总面积22285平方公里。

该区域黄土堆积深厚，梁峁交错，沟壑纵横，坡面土壤和沟道侵蚀严重，水土流失敏感程度高，对黄河中下游生态安全具有重要作用。其主体功能是防治水土流失、维护生态安全。保护和发展方向是：

——开展小流域综合治理和淤地坝系建设，实施封山禁牧，恢复退化植被。加强幼林抚育管护，巩固和扩大退耕还林（草）成果，促进生态系统恢复。

——改造中低产田，加强基本农田保护，大力推行节水灌溉、雨水积蓄、保护性耕地和少免耕等技术，发展旱作节水农业。

——鼓励发展红枣、马铃薯、小杂粮、山地苹果等特色林果业和种植业，建立优质杂粮、干果、薯类、牧草生产与加工基地。

——发挥自然及人文资源优势，发展黄土风情和红色文化旅游。在不损害生态功能的前提下，适度开发煤炭、石油、天然气、岩盐等优势资源，发展能源化工、盐化工、装备制造等产业。

——加强对能源和矿产资源开发及建设的监管，加大矿山环境整治修复力度，最大限度地减少人为因素造成新的水土流失。

——在现有城镇布局基础上，集约开发，集中建设，有序引导梁峁腹地偏远人口向资源环境承载能力较好的城镇和中心村转移。

二、秦巴生物多样性生态功能区

包括西安市周至县，宝鸡市凤县、太白县，汉中市南郑县、洋县、西乡县、勉县、佛坪县、宁强县、略阳县、留坝县、镇巴县，安康市汉阴县、石泉县、宁陕县、紫阳县、岚皋县、平利县、旬阳县、镇坪县、白河县，商洛市镇安县、柞水县等23个县，总面积58917平方公里。

该区地处亚热带与暖温带的过渡区，是我国生物多样性最为丰富的地区之一，现存种子植物2900多种、中药材资源3000余种，大熊猫、朱鹮、羚牛、金丝猴等珍稀动植物均有分布；同时也是汉江、丹江、嘉陵江和黑河、石头河等重要河流的发源地，国家南水北调中线调水工程重要水源涵养区。

该区的主体功能是维护生物多样性、水源涵养、水土保持，提供生态产品。保护和发展方向：

——加强退耕还林、封山育林、天然林保护、湿地保护、长防林建设，开展小流域治理，防止水土流失，促进植被恢复，维护生态系统。

——严禁毁林开荒、滥采、滥捕、滥伐等行为，保护生态系统与重要物种栖息地，防止外来有害物种侵害，保持并恢复野生动植物物种和种群的平衡。

——加大城镇生活污水垃圾处理和工业点源污染治理力度，减少农村面源污染，确保主要河流水质保持在II类以上。

——围绕特色农产品基地建设，加强茶叶、食用菌、林果、蚕桑、中药材、蔬菜、生猪等规模化种植养殖，推进标准化生产和精深加工。积极发展生态旅游、文化旅游和休闲观光游。

——发展太阳能、生物质能等新能源，推广沼气、地热等清洁能源，在保护生态和群众利益前提下，科学开发汉丹江、嘉陵江流域水能资源。按照“点上开发、面上保护”的要求，适度开发优质矿产资源。

——建立自然灾害应急预防体系，加强对灾害多发区的监测，提高防灾减灾能力。完善城镇体系，引导山区人口向县城、重点镇和条件较好的中心村转移。

第三节 省级层面重点生态功能区

该区域分布在陕北黄土高原南部和秦岭山地东部，主要包括铜川市宜君县，延安市延长县、延川县、甘泉县、富县、黄龙县、宜川县、黄陵县，商洛市商南县、山阳县等10县，以及其他一些生态功能比较重要的地区，总面积51859平方公里，占全省国土面积的25.2%。2010年年末人口224万，占全省的6%。（见附表3，附图6、9）

——沿黄黄土长梁沟壑水土保持生态片区。该区包括延长县、延川县、宜川县等3县，属中度-强度水土流失区，具有重要的水土保持功能。保护和发展方向：在塬面和梁面地区建设稳定的基本农田，沟坡退耕还林还草，河滩及河岸营造防护林。严禁在水源地保护区进行石油和煤炭开采，适度发展新型清洁能源。实施引黄工程，解决生活、生产用水困难。积极发展以红枣、苹果为主的特色产业和沿黄生态旅游业。

——子午岭森林生态片区。该区包括宜君县、黄陵县、富县和甘泉县等4县，该区以天然次生林为主，是黄土高原地区动植物种类繁多、森林生态系统保存完好的典型地区，具有水源涵养和维护生物多样性的重要功能。保护和发展方向：大力实施天然林保护、退耕还林工程，扩大林地面积。加强自然保护区和森林公园建设，大力发展文化旅游、生态旅游和特色农业，适度发展设施养殖业。加强煤炭资源开发监管，加大矿山环境整治和生态修复力度。

——黄龙山生物多样性保护片区。该区包括黄龙县全部，是黄土高原森林生态系统保存完好的地区，是全省五大林区之一。保护和发展方向：保护森林植被，提高林分质量，森林覆盖率稳定在75%左右。加强自然保护区和森林景区建设，保护森林生态系统和珍稀动植物。发展核桃、苹果、板栗、花椒等特色农业和生态旅游业。

——秦岭东段中低山水土保持片区。该区主要位于丹江流域，包括商南县和山阳县2县，土壤侵蚀比较严重，水源涵养和水土保持功能重要。保护和发展方向：实施丹江流域水土保持和污染综合治理工程，确保南水北调中线调水水质安全。以公益林建设为主体，扩大天然林保护范围，巩固和扩大退耕还林成果，增加森林蓄积量。禁止非保护性采伐，修复山地植被，保护野生动植物。大力发展经济林、中草药、茶叶等特色产业和生态旅游业。适度开采优势矿产资源，重点加强钒、镁、铅锌、石英石等矿产开发监管，强化矿山生态修复和尾矿库治理。

——其他区域。主要包括陕北长城沿线榆阳区、神木县、府谷县、横山县、靖边县、定边县的部分乡镇，关中北部旬邑县和耀州区个别乡镇，以及汉中市城固县、安康市汉滨区和商洛市丹凤县的个别乡镇。保护和发展方向：陕北地区要加强荒漠治理、湿地保护与林草生态系统保护，实施退耕还林、“三北”防护林工程和京津风沙源治理工程，提高林草覆盖率，恢复矿区生态环境。关中北部地区要加强退耕还林，防止水土流失，扩大绿色生态空间。秦巴山区要减少林木采伐，恢复山地植被，减少水土流失和地质灾害，保护生物多样性。

第四节 点状开发的城镇

主要指重点生态功能区内部分县（区）城关镇、重点镇的镇区（见附表4，附图7）。根据城镇建设和当地经济社会发展需要，实施点上开发、面上保护。

功能定位：县域人口、经济和公共服务的重要聚集区。

——加强城镇基础设施建设，完善配套设施，增强服务功能，承接周边生态区人口转移。

——重点发展特色种植养殖业、林特产品精加工业，因地制宜发展旅游文化商贸等服务业，适度开发矿产资源。

——依托县域产业园区，按照循环经济模式发展优势资源加工产业，积极发展劳动密集型产业，严格限制高污染、高能耗产业。

——加强生态建设和环境整治，完善污水垃圾处理设施，提高运营水平，确保区域水质达标排放。