第九章 区域政策

根据推进形成主体功能区的要求，实行分类管制的区域政策，形成市场主体行为符合区域主体功能区定位的利益导向机制。

第一节 财政政策

——完善财政转移支付制度。建立限制开发区域和禁止开发区域转移支付制度，合理确定转移支付系数，加大对禁止和限制开发区域的转移支付力度；建立健全省级生态环境补偿机制，逐步加大对重点生态功能区的支持力度，逐步实现基本公共服务均等化。

——建立地区间横向援助机制。生态受益地区采取资金补助、定向援助、对口支援等多种方式，对重点生态功能区因加强生态保护导致的利益损失进行补偿。

——加大各级财政对自然保护区的投入力度。在定范围、定面积、定功能的基础上定经费，并分清省、市、县各自的财政责任。

——实施财政奖励制度。对农产品生产和生态保护贡献突出的区域，由省级财政给予补助奖励。

第二节 投资政策

——按照主体功能区安排的政府预算内投资，主要用于支持限制开发的重点生态功能区和农产品主产区的发展，包括生态修复与环境保护、农业综合生产能力建设、公共服务建设、生态移民、促进就业、基础设施建设以及支持适宜产业发展等。

——按领域安排的政府预算内投资，要符合各区域的主体功能定位与发展方向。逐步加大政府投资用于农业、生态建设、环境保护等方面的比例，加强农业综合生产和生态产品生产能力建设。对重点生态功能区和农产品主产区内中、省支持的建设项目，逐步降低市、县（区）政府的投资比例。

——鼓励和引导民间资本按照不同区域的主体功能定位投资。对重点开发区域，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。对限制开发区域，主要鼓励民间资本投向基础设施、市政公用事业和社会事业等。

——积极利用金融手段引导社会投资。引导商业银行按主体功能区定位调整区域信贷投向，鼓励向符合主体功能区定位的项目提供贷款，严格限制向不符合主体功能定位的项目提供贷款。

第三节 产业政策

——严格执行国家相关产业政策，进一步明确不同主体功能区鼓励、限制和禁止的产业。

——编制专项规划、重大项目布局，必须符合主体功能区定位。国家和省级重大项目，优先布局在重点开发区域。

——严格市场准入制度，对不同主体功能区的项目实行不同的占地、耗能、耗水、资源回收、资源综合利用、工艺装备、“三废”排放和生态保护强制性标准。

——建立市场退出制度，对限制开发区域不符合主体功能区定位的现有产业，要通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴等手段，促进产业跨区域转移或关闭。

第四节 土地政策

——按照不同主体功能区的功能定位和发展方向，实行差别化土地政策，科学确定各类用地规模。严格控制工业用地，适度增加城市居住用地，逐步减少农村居住用地。

——适度扩大重点开发区域建设用地规模，保障重大基础设施和重点项目建设用地，引导产业集中布局、集群发展。严格控制农产品主产区建设用地规模，将基本农田落实到地块并标注到农村土地承包经营权证书上，禁止改变基本农田的用途和地块位置。严禁改变重点生态功能区生态用地用途，严禁自然文化资源保护区土地的开发建设。

——实行城乡建设用地增减挂钩政策。城镇建设用地的增加要与本地区农村建设用地的减少相挂钩。

——妥善处理自然保护区和风景名胜区内农牧地的产权关系，引导自然保护区核心区、缓冲区人口逐步转移。

第五节 农业政策

——逐步完善支持和保护农业发展的政策，加大强农惠农政策力度，并重点向农产品主产区倾斜。

——调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，加大对农业基础设施和农村公共服务投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例。

——探索建立土地承包经营权流转制度，引导耕地等农业生产要素向种田大户、家庭农场和农机合作社等集聚，发展多种形式的适度规模经营，大幅度提高劳动生产率。

——健全农业补贴制度，规范程序，完善办法，特别要支持增产增收，落实并完善农资综合补贴动态调整机制，做好农民种粮补贴工作。

——完善农产品市场调控体系，稳步提高粮食最低收购价格，改善其它主要农产品市场调控手段，保持农产品价格合理水平。

第六节 人口政策

——重点开发区域要实施积极的人口迁入政策，加强人口集聚和吸纳能力建设，破除人口迁入的制度障碍，鼓励外来人口迁入和定居，将在城市有稳定职业和住所的流动人口逐步实现本地化。

——限制开发区域和禁止开发区域要实施积极的人口迁出政策。切实加强义务教育、职业教育与职业技能培训，增强劳动力跨区域转移就业能力，鼓励人口到重点开发区域就业并定居。

——完善以奖励扶助、困难补助、养老和医疗扶助为主体的人口和计划生育利益导向机制，并综合运用其他经济手段，引导人口自然增长率较高的限制开发区域和禁止开发区域的居民自觉降低生育水平。

——逐步统一城乡户口登记管理制度，将公共服务领域各项法律法规和政策与现行户口性质相剥离。将流动人口纳入居住地教育、就业、医疗、社会保障、住房保障等体系，切实保障流动人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益。

——探索建立人口评估机制。构建经济社会政策及重大建设项目与人口发展政策之间的衔接协调机制，重大建设项目的布局和社会事业发展应充分考虑人口集聚和人口布局优化的需要，以及人口结构变动带来需求的变化。

第七节 环境政策

——制定分类的污染物排放标准。重点开发区域要结合环境容量，实行严格的污染物排放总量控制指标，较大幅度减少污染物排放量。限制开发区域要通过治理、限制或关闭污染排放企业等手段，实现污染物排放总量持续下降和环境质量状况达标。禁止开发区域要依法关闭所有污染排放企业，确保污染物“零排放”，难以做到的，必须限期迁出。

——制定分类的产业准入环境标准。重点开发区域要按照国内先进水平，根据环境容量，逐步提高产业准入环境标准。农产品主产区要按照保护和恢复地力的要求设置产业准入环境标准。重点生态功能区要按照生态功能恢复和保育原则设置产业准入环境标准。禁止开发区域要按照强制保护原则设置产业准入环境标准。

——制定分类的污染控制和管理措施。涉及流域、区域开发和行业发展的规划以及建设项目，要依法严格执行环境影响评价制度，强化环境风险防范。开发区和重化工业集中的地区要按照发展循环经济的要求进行规划、建设和改造。限制开发区域要尽快全面实行矿山环境治理恢复保证金制度，并实行较高的提取标准。禁止开发区域的旅游资源开发须同步建立完善的污水垃圾收集处理设施。

——制定分类的水资源利用和水资源保护政策。重点开发区域要合理开发和配置水资源，控制水资源开发利用强度，在加强节水的同时，限制入河排污总量，保护好水资源和水环境；限制开发区域要加大水土保持、生态修复与环境保护的力度，适度开发利用水资源，满足基本的生态用水和农业用水；禁止开发区域严格禁止不利于水生态环境保护的水资源开发活动，实施严格的水资源保护政策。

第八节 应对气候变化政策

——城市化地区要加快推进绿色、低碳发展，积极发展循环经济，大力实施重点节能工程，积极发展和消费可再生能源，加强可再生资源回收和利用，加大能源资源节约和高效利用技术开发的应用力度，优化生产空间、生活空间、生态空间布局，降低温室气体排放强度。

——重点生态功能区要根据主体功能定位推进天然林资源保护、退耕还林还草、退牧还草、风沙源治理、防护林体系建设、野生动植物保护、自然保护区建设、湿地保护与恢复等，严格保护现有林地，大力开展植树造林，积极拓展绿色空间，增加生态系统的固碳能力。有条件的地区积极发展风能、太阳能、生物质能、地热能，充分利用非化石能源。

——农产品主产区要继续加强农业基础设施建设，推进农业结构和种植制度调整，选育抗逆品种，加强新技术的研究和开发，减缓农业农村温室气体排放，增强农业生产适应气候变化能力。

——积极探索建立碳排放交易机制，逐步实现重点开发区域的碳排放需求与限制和禁止开发区域的碳汇能力的有机对接。

——开展气候变化对水资源、农业和生态环境等的影响评估，实行基础设施和重大工程气象灾害风险评估和气候可行性论证制度，提高极端天气气候事件监测预警能力，加强自然灾害的应急和防御能力建设。

第九节 绩效评价政策

调整完善现行目标责任考核制度，建立符合科学发展观并有利于推进形成主体功能区的绩效评价体系。要强化对各地区提供公共服务、加强社会管理、增强可持续发展能力等方面的评价，增加开发强度、耕地保有量、环境质量、社会保障覆盖面等评价指标。在此基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效评价和考核办法。强化考核结果运用，有效引导各市县推进形成主体功能区。

——重点开发区域。实行工业化城镇化水平和转变发展方式优先的绩效评价制度，综合评价经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护以及外来人口公共服务覆盖面等，弱化对投资增长速度等的评价。主要考核地区生产总值、研发投入经费比重、非农产业就业比重、财政收入占地区生产总值比重、单位地区生产总值能耗和用地量、单位工业增加值用水量、二氧化碳排放强度、污染物总量排放目标、“三废”处理率、大气和水体质量、吸纳外来人口规模等指标。

——限制开发区域。限制开发的农产品主产区，实行农业发展优先的绩效评价制度，强化对农产品保障能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价。主要考核农业综合生产能力、农民收入等指标，不考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。限制开发的重点生态功能区，实行生态保护优先的绩效评价，强化对提供生态产品能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价，主要考核大气和水体质量、水土流失治理、森林覆盖率、森林蓄积量、林地面积、草畜平衡、生物多样性、农田灌溉水有效利用系数和重要江河湖泊水功能区达标率等指标，不考核地区生产总值、投资、工业、农产品生产、财政收入和城镇化率等指标。

——禁止开发区域。根据法律法规和规划要求，按照保护对象确定评价内容，强化对自然文化资源原真性和完整性保护情况的评价。主要考核依法管理的情况，污染物“零排放”情况，保护目标实现程度，保护对象完好程度，是否存在违法违规建设情况，不考核旅游收入等经济指标。